परिवर्तनासाठी प्रशासन

लेखांक ८५

...आणि आपण सगळेच

 सामान्य नागरिकाच्या दृष्टिकोनातून केलेले घडामोडींवरील भाष्य

परिवर्तनासाठी प्रशासन

    आधुनिक भारताची संस्थात्मक रचना ब्रिटिश काळात झाली. पाच हजार मैलांवरून आलेल्या एका बेटावरच्या, एका कंपनीच्या मूठभर लोकांना आपला खंडप्राय देश जिंकता आला आणि पुढे दीडशे वर्षं त्यांना आपल्या उरावर नाचता आलं. याची मला तर खंतच वाटते. सर्वच भारतीयांना वाटायला हवी.

     आपल्याच आपसातल्या फाटाफुटीचा वापर करून इंग्रजांनी भारत जिंकला. आपल्याला जिंकण्यासाठीचा, नंतर आपल्या उरावर नाचण्यासाठीचा पैसा सुद्धा त्यांनी आपल्याकडूनच वसूल केला. त्यांना देशावर दीडशे वर्षं राज्य करता आलं, आपल्याला स्वातंत्र्यानंतर सदुसष्ठ वर्षांत राष्ट्रीय एकात्मता सांभाळताना धाप लागतेय. आपल्याला स्वातंत्र्यलढा उभा करायला कष्ट पडले. इंग्रज जाता जाता देश तोडून गेले. रक्तपाताचा वारसा मागे सोडून गेले.

     त्या इंग्रज राजवटीच्या काळात भारताच्या शोषणाची व्यवस्था उभी करण्याच्या प्रक्रियेतून आधुनिक भारताची संस्थात्मक रचना झाली. प्लासी (१७५७) आणि बक्सार (१७६४) च्या लढायांनंतर दुबळ्या मुघल बादशहानं दिवाणीची सनद ईस्ट इंडिया कंपनीला दिली - हे खरं मराठ्यांच्या सत्तेला आव्हान होतं. कारण त्यापूर्वी बंगालच्या सुभ्यातून चौथाई आणि सरदेशमुखी वसूल करण्याचा अधिकार मराठ्यांचा होता. पण पानिपतावर पराभव झालेली मराठी सत्ता सावरण्यापूर्वीच इंग्रजांना बंगालवर आपलं आसन बळकट करण्याची संधी मिळाली. शिवाजी महाराजांनी आखून दिलेलं ऐतिहासिक कार्य पूर्ण करण्यात महाराष्ट्राला यश येऊ शकलं नाही. आधीच्या आक्रमकाचा नि:पात करण्यापूर्वीच नवा आक्रमक उरावर बसला. त्या ईस्ट इंडिया कंपनीनं बंगाल, मद्रास, मुंबईपासून आपली सत्ता बळकट करत क्रमाक्रमानं भारत जिंकण्याच्या प्रक्रियेत आधुनिक भारताच्या राजकीय, आर्थिक, प्रशासकीय, न्यायिक संस्थांची रचना उभी केली.

     तेंव्हा अजून भारत कृषिप्रधान देश होता. शेती-जमिनीवरचा महसूल हे साम्राज्याच्या उत्पन्नाचं मुख्य साधन होतं. म्हणून जमिनीचं शास्त्रशुद्ध मोजमाप, प्रतवारी होऊन, महसूल गोळा करण्याची व्यवस्था ब्रिटिशांनी आखली. ते झालं महसूल खातं. त्याचे सरकारी अधिकारी झाले ‘कलेक्टर’. ब्रिटिश साम्राज्यवादी शोषणाची व्यवस्था सुरळीतपणे चालवायची तर देश - म्हणजे मुख्यत: शेतकरी टाचेखाली ठेवायला हवा. यासाठी पोलिस खातं आलं. अठराव्या-एकोणीसाव्या शतकात आधी त्याचं नाव ‘पोलिटिकल’ विभाग होतं - नंतर विसाव्या शतकात ते ‘गृह’ खातं झालं. मग दिवाणी किंवा फौजदारी स्वरूपाच्या प्रकरणांचे निकाल करायला आधुनिक न्यायव्यवस्था आकाराला आली. ‘कातडीनं काळे पण वृत्तीनं इंग्रज’ बनून जे इंग्रजी शोषणाचे एतद्देशीय प्रतिनिधी बनतील असे ‘ब्राऊन’ साहेब तयार करायला मेकॉले प्रणीत शिक्षणपद्धती आली. ब्रिटिश साम्राज्यशाही व्यवस्थेत ज्यांचे हितसंबंध आहेत असे भारतीय ‘मध्यस्थ’ (मूळ, दुसरा प्राकृत शब्द वापरायला हवा) तयार करण्यासाठी ब्रिटिशांनी ‘सरंजामशाही’ व्यवस्था निर्माण केली, बळकट केली. आपली लोकशाही, तिचं संसदीय स्वरूप, कायदे, मंत्रीमंडळ पद्धत, प्रशासकीय रचना आणि कार्यपद्धती सर्व काही ब्रिटिश काळात तयार झाली.

     थोडक्यात काय, प्रशासकीय रचनेसहित आधुनिक भारत चालवणार्‍या संस्थांची उभारणी ब्रिटिश काळात झाली. ब्रिटिश साम्राज्यवादी हेतू सिद्ध होऊन भारताचं शोषण करण्यासाठी झाली. आणि स्वातंत्र्यानंतर आपण त्या रचनेत फारसे बदल केले नाहीत. केले. थोडे केले. इकडे-तिकडे छुटपुट बदल केले. उदाहरणार्थ शिक्षणपद्धतीत ब्रिटिश काळात पदवीची बेरीज अकरा अधिक चार बरोबर पंधरा होत होती ती आपण दहा अधिक दोन अधिक तीन अशी केली. स्वातंत्र्यानंतर आपण अत्यंत अपुरे बदल केले, खूप मूलभूत आमूलाग्र क्रांतिकारक बदल करणं आवश्यक होतं, शक्यही होतं. पण केले नाहीत. याचं मुख्य कारण राजकीय इच्छाशक्तीचा अभाव. स्वातंत्र्यानंतर सत्ता हातात आल्यावर स्वतंत्र भारताच्या सत्ताधार्‍यांना लक्षात आलं की ब्रिटिशांनी उभी केलेली रचना सत्ताधार्‍यांच्या हिताची आहे. त्यांनी ब्रिटिश व्यवस्थेत फारसे, मूलभूत बदल केले नाहीत.

     याचं बहुदा सर्वांत उत्तम उदाहरण म्हणजे ७/१२ चा उतारा. शेतजमिनींची मालकी आणि ती वहिवाट - म्हणजे ती कोण कसतं आणि काय पिकं घेतली जातात याचा सर्वांत महत्त्वाचा पुरावा - दस्तावेज  - कागदपत्र म्हणजे ७/१२ चा उतारा. तो गावच्या तलाठ्याच्या ताब्यात ठेवण्याची पद्धत ब्रिटिशांनी आखून दिली होती. स्वातंत्र्याच्या एवढ्या वर्षांनंतर, संगणकीकरण वगैरे कितीही आलं तरी ही मूळ ७/१२ ची पद्धत आपण अजूनही देशभर ईमानदारीत सांभाळलीय. त्यात बदल करण्याचे प्रयत्न यशस्वी ठरलेले नाहीत.

     ब्रिटिशांनी ओळखलेलं होतं की भारत कृषिप्रधान देश आहे. तो अंगठ्याखाली ठेवायचा तर शेती आणि शेतकरी ताब्यात ठेवायला हवा. त्यांनी त्या काळातली शास्त्रशुद्ध जमीन मोजणीची पद्धत - ‘चेन अॅण्ड स्टाफ मेथड’ - वापरून जमिनीचं मोजमाप असलेलं ‘फाळणी टिपण’ (ही वेगळी फाळणी!) तयार केलं. जमिनीचा मालक शेतकरी. कसणार तो. पण मालकी हक्काचं रेकॉर्ड सरकारकडे - सरकारचा प्रतिनिधी या नात्यानं गावच्या तलाठ्याकडे - शेतकर्‍याकडे त्याची समांतर प्रतसुद्धा नाही. शेतकर्‍यानं शेतात काय आणि किती पिकवलं याची पाहणी करून रेकॉर्ड ठेवणार, कर लागू करून वसूल करणार तलाठी. आख्खं गाव त्या तलाठ्याच्या धाकात, ताब्यात. शेतकर्‍याला कर्ज-प्रकरण करायचंय, विहिरीवर पंप बसवायचाय, काहीही करायचंय की ७/१२ चा उतारा हवा. तलाठी भाऊसाहेबांचे पाय धरा. त्याला काय हवं-नको ते चारा. शेतकर्‍याला हतबल आणि गुलाम करून ठेवणारी व्यवस्था ब्रिटिशांनी आखली. अशा २५-३० तलाठ्यांवर एक तहसीलदार, १२-१५ तहसीलदारांवर एक कलेक्टर इंग्रज आणि तो त्यांच्या इंग्रज बांधव असलेल्या, एकाच सत्ताधारी वर्गातल्या गव्हर्नरला उत्तरदायी. केवळ ४ स्तरांच्या प्रशासकीय रचनेत ब्रिटिशांनी भारताला गुलामीत बांधून टाकणारी प्रशासकीय रचना उभी केली ७/१२ च्या उतार्‍याच्या पायावर.

     स्वातंत्र्यानंतर ही व्यवस्था बदलायला हवी होती. सरकारी प्रतिनिधी या नात्यानं शेतजमिनीच्या मालकीची १ प्रत तलाठ्याकडे हवी, हे समजू शकतो - पण मूळ प्रत ७/१२ चा उतारा - म्हणजे मालकी हक्काचा दस्तावेज ते शेत कसणार्‍या, मालक शेतकर्‍याच्या हातात हवा. यात शेतकर्‍याचं स्वातंत्र्य - सबलीकरण - आत्मनिर्भरता - एम्पॉवरमेंट वगैरे वगैरे सगळं आहे. बदलाची ही दिशा हवी होती, हे परिवर्तन आवश्यक आणि शक्य होतं, पण ते आजही झालेलं नाही. ७/१२ आजही तलाठ्याकडेच असतो. बँकेत पैसे आपण ठेवणार, पण त्याचं पासबुक जर बँकेच्याच ताब्यात राहिलं, आपलेच पैसे काढायला बँकेच्या कर्मचार्‍याला पैसे चारायची वेळ आली आणि त्या भ्रष्टाचारी मागण्यांना आपण भीक घातली नाही तर बँकेचा कर्मचारी आपल्याच पासबुकवर काहीतरी वेड्यावाकड्या खर्‍या-खोट्या नोंदी करून ठेवेल, की त्या निस्तरता निस्तरता आपली सगळी हयात निघून जाईल - तर आपली जशी स्थिती होईल - तशी शेतकर्‍याची स्थिती आजही आहे. शेतकर्‍याच्या जमिनीचं मूळ रेकॉर्ड शेतकर्‍याच्याच हातात असावं, इतका साधा बदल सुद्धा स्वातंत्र्याच्या सर्व वर्षांनंतर सरकारनं केलेला नाही. करण्याचे दोनदा प्रयत्न झाले - एकदा शंकरराव चव्हाण मुख्यमंत्री असताना त्यांनी स्वत: पासबुकप्रमाणे ‘खाते-पुस्तिका’ करून ती शेतकर्‍याच्या हातात देण्याचा प्रयत्न केला. दुसर्‍यांदासेना-भाजप च्या सरकारमधले महसूल मंत्री सुधीर जोशींनी संगणकीकरण करून शेतकर्‍याला ७/१२ चा उतारा घरपोच देण्याची व्यवस्था करायचा प्रयत्न केला. दोन्ही प्रयत्न यशस्वी झाल्याचं म्हणता येत नाही.

     माहितीच्या हक्काची तीच कथा २००५ सालापर्यंत होती. लोक आणि प्रशासन याच्यात दरी निर्माण करायला ब्रिटिशांनी मुद्दाम गोपनीयतेचा कायदा केला १९२३ साली. सरकारी कामकाजाची माहिती लोकांना द्यायला बंदी करणारा हा कायदा. कारण प्रशासन हा ब्रिटिशांच्या भारतावरच्या राज्याचा मुख्य आधारस्तंभ. पहिल्या महायुद्धानंतर - जालियनवाला हत्याकांड - रौलेट अॅक्ट - असहकार आंदोलन यामुळे ब्रिटिश प्रशासकीय व्यवस्था चालवणार्‍या भारतीयांमध्ये स्वातंत्र्य आंदोलनाबद्दल सहानुभूती तयार झाली. आता आपला मूलाधार कोसळेल म्हणून लोक आणि सरकारमध्ये पाचर मारायला ब्रिटिशांनी हा कायदा केला १९२३ मध्ये. तो स्वातंत्र्य मिळाल्यावर उशीरात उशीरा जायला हवा होता २७ जानेवारी १९५० ला च - म्हणजे राज्यघटना लागू झाल्याच्या दुसर्‍या दिवशी. कारण राज्यघटनेनुसार ‘माहितीचा हक्क’ हा लोकांचा मूलभूत हक्क आहे. पण तो मान्य होण्यासाठी सुप्रिम कोर्टाला निकाल द्यावे लागले, आंदोलनं करावी लागली, तेंव्हा अखेर - तेही आंतरराष्ट्रीय बांधिलकी पूर्ण करायची म्हणून - ऑक्टोबर २००५ मध्ये माहितीच्या हक्काचा कायदा आला. गोपनीयतेचा कायदा अजून आहेच.

     तीच रड लोकपालची, अजून ४५ वर्षं चालूच आहे.

     भ्रष्टाचार उघडा पाडणार्‍यांना संरक्षण देणारा ‘व्हिसल्‌ ब्लेअर’ कायदा, सिटिझन्स चार्टर, नागरिकांची कामं वेळेत आणि भ्रष्टाचारविरहित करण्याची कायदेशीर हमी देणारा ‘लोकसेवा गॅरंटी’ कायदा (मध्यप्रदेश, गुजरात, बिहारनं केला - त्याला राष्ट्रपतींची मान्यता मिळालीय्‌, पण केंद्रानं अजून केलेला नाही) या सगळ्यांची हीच रड.

     बदल - परिवर्तन करण्याची राजकीय आणि प्रशासकीय सुद्धा - इच्छाशक्ती नाही.

     आवश्यक आणि शक्य असलेले इतके साधे बदलही अजून केलेले नाहीत. तर सर्वांत मूलभूत, सर्वांत क्रांतिकारक परिवर्तन कुठून होणार?

लोकाभिमुख प्रशासन :

     माहीत नसल्यास ऐकून आश्चर्य वाटेल,

     पण राज्यघटनेतल्या व्यवस्थेनुसार प्रशासन लोकांना उत्तरदायी नाही. लोकांची कामं वेळेत, पारदर्शकपणे करण्याचं कोणतंही घटनात्मक, कायदेशीर बंधन प्रशासनावर नाही, लोकांची कामं वेळेत केली नाहीत, काहींची केली, काहींची दाबून ठेवली तर प्रशासनाला जाब विचारण्याची व्यवस्था नाही. प्रशासन लोकप्रतिनिधींना उत्तरदायी आहे. लोकप्रतिनिधी लोकांना उत्तरदायी आहेत (ते उत्तरदायित्व काय लायकीचं आहे ते आपण पाहतोच आहोत). या घटनात्मक व्यवस्थेमुळे प्रशासन आणि लोकप्रतिनिधी मिळून लोकांना, लोकशाहीला लुटतात - अशी मुळी रचनाच आहे. 3G, ‘कोल-गेट’, कॉमनवेल्थ, ‘आदर्श’ बिल्डिंगसकट राजकारणाच्या गुन्हेगारीकरणाचा आधार राज्यघटनेतच आहे. तो बदलायला हवा. प्रशासन जनतेला थेट उत्तरदायी हवं. प्रशासनाची ब्रिटिशकालीन ‘मालक-राज्यकर्ते’ (ruler) मनोवृत्ती आणि कार्यपद्धती बदलून ‘लोकसेवक’ (Public Servant) अशी मनोवृत्ती, रचना आणि कार्यपद्धती आखली जायला हवी. तरी ब्रिटिश काळात कलेक्टर सामान्य माणसाला पत्र लिहायचं तर ‘सर’ असं संबोधन करून शेवटी स्वत:ला ‘युवर ओबिडियंट सर्व्हंट’ असं म्हणून सही करायचा. स्वातंत्र्यानंतर सरकारी यंत्रणा वरपासून खालपर्यंत सामान्य माणसाशी दिवस-रात्र उर्मटपणाच करते. स्वातंत्र्यपूर्व काळात सरकारी अधिकार्‍यानं त्याच्या कार्यक्षेत्रात प्रवास, पाहण्या करण्यासाठी ‘इन्स्पेक्शन बंगले’ बांधलेले होते, स्वातंत्र्यानंतर आपण त्यांची ‘रेस्ट हाउसेस्‌’ (विश्रामगृहं) केली! जमीन मोजणीचं शास्त्र ‘चेन अॅण्ड स्टाफ’ मेथडपासून पुढे सरकत ‘प्लेन टेबल मेथड’, ‘थिओडोलाईट सर्व्हे’ करत आता तर ‘सॅटेलाईट फोटोग्राफी’पर्यंत पोचलं. पण अजूनही भारतात जमीन मोजणीबद्दल भरवशाचा पुरावा मानला जातो ‘चेन अॅण्ड स्टाफ’ पद्धतीनुसार तयार झालेलं - सुमारे २०० वर्षांपूर्वीचं ‘फाळणी टिपण’! ब्रिटिश प्रशासन केवळ ४ स्तरांचं होतं - पण ते कार्यक्षम आणि निश्चितपणे कमी भ्रष्ट होतं. आता १२ स्तर झाले आणि सर्व स्तरांवर प्रचंड भ्रष्टाचार, अकार्यक्षमता, अनास्था, उर्मटपणा आला.

     खरं तर नेमके बदल काय हवेत हे आम्ही अनेकांनी अनेक वेळा तपशीलवार सांगितलेत. घटनात्मक व्यवस्थेनुसार नेमल्या जाणार्‍या दुसर्‍या प्रशासकीय आयोगाच्या चौथ्या अहवालात तर प्रशासनातल्या बदलाचा उत्तम कार्यक्रम मांडलेला आहे. हा अहवाल २००९ मध्ये वीरप्पा मोईलींच्या अध्यक्षतेखाली तयार करण्यात आला. (त्यातही ‘लोकपाल’ आहे) पण अंमलबजावणी शून्य.

    ब्रिटिशकालीन प्रशासन हे ‘नियंत्रणात्मक’(regulatory) प्रशासन होतं. त्याचं मुख्य काम ‘कायदा-सुव्यवस्था’ (Law & order) सांभाळणं हे होतं - ‘विकास’ हे निमित्तमात्र काम होतं. प्रशासनाची रचना आणि कार्यपद्धती त्यानुसार होती. स्वातंत्र्यानंतर प्रशासनाचा मूळ हेतूच बदलला. आता प्रशासन ‘विकासात्मक’ (developmental) झालं. त्याचं मुख्य काम विकास. त्यासाठी ‘कायदा-सुव्यवस्था’ हे साधन ठरलं. म्हणजे प्रशासनाच्या उद्दिष्टातच मूलभूत बदल झाला. त्यानुसार रचना आणि कार्यपद्धतीत बदल व्हायला हवे होते. तसे झाले नाहीत. ब्रिटिशकालीन रचना, कार्यपद्धतीच चालू राहिली. म्हणजे ‘नियंत्रणात्मक’ कामासाठी आखलेल्या व्यवस्थेकडून विकासाचं काम अपेक्षित धरलं गेलं. हे म्हणजे बाभळीच्या झाडाला आंब्याचं फळ येण्याची अपेक्षा धरण्यासारखं झालं.

    आणि आता एकविसाव्या शतकात तर प्रशासनाच्या मूळ हेतूत मूलभूत बदल झालाय. आता ‘नियंत्रणात्मक’ किंवा ‘विकासात्मक’ भूमिकेच्या खूप पलिकडे जाऊन प्रशासनाचं मुख्य काम ‘उद्यमशीलता’ (entrepreneurial) झालं आहे. जागतिक स्पर्धेत टिकायला, नव्हे पुढे जायला - आणि सर्व समाजाला विकासप्रक्रियेत सामावून घ्यायला प्रशासनात आमूलाग्र बदल व्हायला हवेत.

     तत्त्वत: आणि मुळात अजूनही प्रशासन हे देशसेवेचं, विकास आणि परिवर्तनाचं साधन आणि माध्यम आहे. ते प्रत्यक्षात तसं होण्यासाठी ‘व्यवस्थे’च्या रचना, कार्यपद्धतीत बदल हवेत. आणि त्या ‘व्यवस्थे’त जाणार्‍यांचं, ती व्यवस्था चालवणार्‍यांचं ‘चारित्र्य’ही तसं मुळातून घडायला हवं. चारित्र्यघडण आणि व्यवस्था परिवर्तन या दोन रुळांवरून देशाची गाडी धावली तर ती विकास, समृद्धी आणि समतेच्या स्थानकावर पोचेल.